摘 要：随着城市化进程的加快和城市规模的扩大，市政公用基础设施的短缺已成为困扰中国城市化进程的一个突出矛盾。城市照明设施管理的运行效率下降，城市道路照明的建设、维护领域的市场化体制改革已是城市照明的主要发展方向。本文对城市照明行业进行了系统的特征分析，然后论述了城市道路照明设施的公共特性和城市照明行业市场化改制的必然性、可能性，最后还针对市场化改制的风险性和障碍性进行分析，提出了市场化体制改革必须遵循的原则。
关键词：城市照明 市场化 体制改革 实践与分析
二十一世纪的中国，市政公用行业可称得是最后的一块垄断行业，几十年的发展，其整体规模现已十分庞大，而且每年还有数千亿元的投入，其收入十分可观，但另一方面，市政公用设施建设历史欠帐又很多。市政公用配套设施城市道路照明投入的严重不足了，市政公用基础设施的短缺已成为困扰中国城市化进程的一个突出矛盾。之所以如此，其主要原因在于长期受“市政公用行业是公益事业，应该由政府统包统管”观念的束缚，从而导致市政公用设施以国家投资为主，融资渠道不畅通，设施能力不够，运行效率低下等，尽管目前已有部分市政公用行业开始了市场化体制改革，比如城市供水、燃气供应、污水和垃圾处理等，但是在这一方面，尤其是城市道路照明领域，基本还是由效率较低的国有企事业单位在主导。
本文就城市照明如何打破国有资本垄断，进行市场化体制改革的实践与探索。
一、城市照明行业的基本特征分析
毫无疑问城市照明作为社会市政公用基础设施，是为社会生产和人民生活提供基础产品的服务，是一切经济和社会活动的载体，从性质上讲，城市照明应具有公益性和共用性，从特征上看，首先，城市照明行业具有天然的进入壁垒，这表现为：（1）需要巨大投资，投资具有“不可分性”,且投资回报率很低；（2）从存量资本的流动性来看，城市照明具有较强的凝固性，即成本的沉淀性高，这就在客观上决定了城市照明投资较大的风险性；（3）自然垄断性，由于存在资源稀缺和成本劣加性，使得在一个区域内城市照明行业只有一家（垄断）或极少数企业（寡头）经营的概率很高，从而造成了极高的进入壁垒。其次，从城市照明行业的特性来看，它具有较强的公共物品特性，即具有明显的非排他性和非竞争性，它在每一个消费者之间完全不可分割，对任一消费者而言，他为了消费而实际可支配的路灯的数量就是此路灯的数量；从技术上不具备排除他人受惠的可能性或者即使在技术上可以实现排他性原则，但排他的成本大大超过排除他人无偿消费所获的利益；同时，增加消费者引起的社会边际成本为零。也可以说，城市照明行业
在生产方面具有由其通常的网络传输系统导致的规模经济从而产生的自然垄断的技术特征，在优化资源的配置上，城市照明只可能有一个公共照明网络，同时在消费方面会具有服务不可独占（不付出代价也能消费服务）、无竞争性（一部分人消费不减少可供其他部分人消费的供给量）从而表现出的外部性特征。如果从社会生产流程上看，城市照明处于“上游”地位，这一方面表现在它所提供的产品和服务是其他生产部门赖以进行的基础性条件，另一方面也表现在它所提供的产品和服务的价格构成了其他部门产品或服务的成本。此外，随着社会生产和人们生活水平的提高，对基础设施的要求越来越高，新的城市照明设施不断加入到社会生产条件中去，而且原有的城市照明设施则向更高级的水平发展，从长期来看，城市照明系统是动态变化的，是不可穷尽的。
二、城市照明行业市场化体制改革的重要性
从90年代初以来，城市照明水平有了质的飞跃，其照明规模、档次及技术含量都有了明显的提高，但提高同时也带来了巨大的政府财政压力。每年财政对城市照明的基本建设（包含基建和设备投入）都要投入上千万元，但就是这样投入还是远远不够，许多年代久远、效率低下的路灯设施还在“带病作业”.1994年，“世界发展报告-为发展提供基础设施”中指出：发展中国家经营基础设施部门普遍经营业绩不高，主要表现有：严重的投资位置不当和供不应求，价格扭曲，过分依赖财政资金，管理不善，维护不高，技术效率低下，浪费巨大，忽视用户，忽视环境。这在多年来一直依赖于财政投入的城市照明行业中也有明显的体现，企业自身积累严重缺乏，发展后劲严重不足，在管理上一直习惯于传统的“大锅饭”式粗放式管理，与国外先进的管理技术和方法有相当大的差距。
目前，经济发达国家在基础设施产业的服务区域有限，发展潜力越来越小，其基础设施较强的供给能力和有限的服务需求这一矛盾必然导致供给能力相对过剩，发达国家的相关企业为了充分发挥相对过剩的供给能力满足不断扩张的需求，最现实的途径就是介入国外市场实行跨国经营，中国这个大市场自然会成为经济发达国家企业重点关注的目标市场之一，外资大量涌入必将大幅度提升城市市政公用事业的发展质量和水平。同时我国入世也有利于加速城市照明行业的市场化进程，促进城市照明行业价格体制的改革，加快技术进步和管理水平的提高，有利于城市照明企业组织结构调整和经营机制转换，推进企业竞争能力增强和劳动生产力水平提高，有利于城市照明领域利用外资规模的扩大和比较优势的充分发挥，为城市照明行业进一步拓展国际竞争市场，引入外资提供更多的机会和更加优惠的条件。
国家建设主管部门及省政府、建设厅先后发文明确表示将放宽市政公用市场，推动市政公用事业改革，实行政企分开，引入竞争机制，打破垄断，放宽市场准入，实行特许经营，鼓励非公有制企业参与市政公用设施的建设和经营，推动市政公用设施的管理与经营、服务分开，经营、服务实行企业化独立核算，降低经营和服务成本，提高效率，在这样的宏观政策指导下，市政公用事业和城市照明事业的市场化体制改革将大大提速。
三、城市照明行业市场化体制改革的困难及需要注意的问题
新事物的诞生必定伴随着一定的困难和阻碍。同样，城市照明行业市场化体制改革必将带来新的体制的冲激，同时也会导致一些风险和障碍。因此在市场化改制时必须认清这些风险和障碍，规避这些困难，这里有必要进行分析说明。
（1）城市照明设施本身公共物品特性的风险。
城市照明设施的难以使用排他性特征，使得城市照明企业难以获得使用者真实的消费偏好信息。这一方面刺激更多消费者“免费搭车”,另一方面也加大新介入城市照明行业者生产和服务提供的风险。按经济学原理，当外部环境越确定，内部信息越清楚，其风险系数越小。由于城市照明领域的介入者，为使企业成为政府特许或选择的城市照明设施建设和维护生产者，必须与政府形成意向一致、目标一致的工程项目建设合同或维护承包合同。但是消费者真实信息的失灵，该领域的竞争性加大和生产者增加，使得达到一致的契约可能性越小，不确定风险增加，从而导致意向一致、合同确定成本加大。
（2）源于城市照明行业本身生产特性的风险
由于新介入城市照明行业者的沉淀成本的投入，其在与政府、消费者交易中地位的讨价还价的能力会降低，同时如果政府或消费者转向选择其他供给者，使得介入者不得不面临着投资成本的套牢。同时在路灯设施价格确定上，由于政府在定价时偏好于社会效益而不得不降低路灯设施价格时，也会使介入者面临投资套牢风险。如常州市城市照明管理处每年都要从自身工程积余中提取20-30万元用于一些人代会提案要和人民来信的路灯安装，这些项目基本原则是没有利润甚至不核算机械台班费和人工费，这种偏低价格也是今后介入者所面临的风险。
（3）基于我国行政体制的风险
随着市场化体制改革的深入，政府的角色已从提供服务转向“买服务、租服务”,政府已成为一种形式上消费者，而作为城市照明设施提供者为满足消费者（含政府）的需求，寻求消费者来购买他们的生产和服务，就必须付出“寻租”成本，企业希望用这种成本来换取政府给于的垄断权利来获得垄断利润，但一旦其成本高于企业所获利益，这些成本就成为一种风险。同样的企业在寻租的过程中会试图通过公关来“改善关系”取得政府诸多优惠政策，甚至会苛求政府限制其他非国有资本介入，这些公关的高额成本也是一种风险。
（4）“内部人”障碍
所谓“内部人”障碍，就是指从事城市照明的相关人员，都对市场化改制具有很大的决定权，如果他们的利益受损，或者未来利益没有保障，他们自然会行使否决权。例如，就领导阶层来说，他们当中的许多人所担心的是自身的权力能否在改制中增强，自身的利益能否在改制中扩张，如果自身的权力与利益不能得到保障，那么他们将通过各种方式否决市场化体制改革。就一般员工来说，他们首先考虑的是自身的利益与地位及福利的保障问题，如果其就业及收益受到损害时，尤其是他们的未来福利得不到保障时，就会采取各种方法否定企业改制重组。因此，“内部人”控制对市场化体制改革有很大的阻滞力量。
（5）常州城市照明行业市场化体制改革中需要注意的问题
在市场化体制改革过程中，充满着政府与企业之间的博弈。政府鼓励城市照明行业市场化体制改革，一方面固然是出于政府促进城市建设的发展速度，提高城市照明的管理效率，另一方面政府还希望能转移以往自身承担的过多的城市照明建设的风险。但同时，如果在市场化体制改革的过程中，企业不能得到预期合理的回报或取得回报的风险太大，会选择“退出”,即使“退出”必定要付出“惨重”的代价。这一“退出”不仅警示自己不再介入路灯领域，更会警示其他竞争者和后来者加倍小心。但是作为社会公共服务的“保证”者-政府却无法推却责任，回避这一风险。因此，笔者对城市照明行业市场化体制改革中需要注意的问题进行更深一层次思考。
四、城市照明行业市场化体制改革的基本原则
（1）市场化原则。要建立科学、合理、透明、规范的市场化机制，要通过市场调节来规范城市照明行业行为主体的市场行为，要强化公开、公平、公正的招投标来择优选择城市照明作业企业。
（2）双赢原则。要根据市场化改革的方向，按照“成本+微利”的原则稳步推进城市照明产品价格改革，要通过适度有效产业政策，逐步建立激励各城市照明作业公司有效竞争和投入的科学价格形成机制和管理机制。
（3）确保政府控制力的原则。城市照明是一项社会公益事业，其社会效益必须得到首先保证，要切实强化政府监管力度，细化城市照明作业公司服务质量考核体系，确保各城市照明作业公司在政府的行业管理中，承担和完成相应的社会保供和公益服务的责任和义务。
（4）政策配套原则。城市照明行业的市场化体制改革，它不单纯是一种管理体制变化而且也是一场市场与管制、企业内部环境与外部环境的博弈，为有效推进体制改革的步伐，政府必须从过去直接管理市政公用的机制转为创造竞争条件、管理经营秩序、营造市场运作机制的管理方式上，政府要从一个“切蛋糕”的人变成一个制定“抢蛋糕”游戏规则的人，着力创造有利的外部政策环境和条件，并着力建立资产处置的相关政策、城市照明行业管理法规、特许经营权法律法规及改革扶持政策等。
（5）积极稳妥的原则。城市照明行业市场化体制改革应是积极推进稳妥进行，既要积极放开城市照明建设市场，又要稳妥推进城市照明维护市场，要在市场放开中确保城市照明的正常运行。
（6）市场准入原则。城市照明行业市场的放开，不是无序全面放开，要规范城市照明行业资质管理，建立相应城市照明工程施工和维护行业的市场准入制度。
（7）投资和生产主体多元化原则。这个多元化不仅指国内、国外，国有、民营个体、合资、股等各种投资者均可投资，而且是指城市照明市场不可能有唯一的生产者和服务供给者，不论这个唯一的生产者是什么所有制性质，只要它是唯一的，自然就是垄断，政府或消费者就无从对其所提供的服务进行比较和判别，也就无法进行选择。城市照明行业应是个由企业、民间投资者和外商投资者等多个投资者共同参与的有序竞争格局，各种投资者凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者和服务提供者，投资和生产个体应是多个竞争性的，投资者不再受其所有制形式和地域性限制，其投资能力、经营业绩、信誉等级等成为进入城市照明行业的首要条件。
（8）投资的风险、责任、回报分散原则，尽管城市照明行业有需求稳定，现金流量大，政府关心，社会关注等投资优势，但与其它行业一样同样存在投资风险，特别是城市照明设施投资额较大，涉及社会、经济、政治等多种因素，建设期和回报期长，投资风险更具有独特性，在政府承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由政府承担，而当进行体制改革后，则按政府与投资者、生产者的角色分工不同，风险责任、回报分别各自承担，在所有风险中，属于经营活动自身产生的，由投资者（经营者）承担，属于政府决策或管制产生的由政府承担，属于不可抗力的，由政府和投资者共同承担。
五、城市照明行业市场化体制改革的政府职责
推进城市照明行业市场化改革，并不是要推卸市政府应该承担的责任，而是要通过转变计划经济体制下形成的管理模式，建立适应市场经济发展要求的管理新模式，使政府能从日常经营管理的繁琐事务中摆脱出来，更好承担起对城市照明行业的发展规划和监督管理职能，为城市照明行业的发展和提高创造更好的外部环境。因此，伴随着体制的改革，城市照明市场全面放开，政府要同步转变管理方式，从直接管理转变为客观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公共负责，对社会负责。
（1）健全行业发展引导机制
要通过完善城市照明行业体制，编制城市照明设施中长期发展建设计划，合理安排建设时序，引导城市照明设施有序增长，适度超前，消除开放后市场的盲目性，合理平衡和布局整个城市照明建设投资分配，同时要健全行业管理，完善地方性法规，规范各类经营行为，促进城市照明行业健康有序发展。
（2）建立特许经营管理机制
这项制度不但对城市照明行业发展有重大的促进作用，而且对转变政府职能，改进管理方式，形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制也是一次重要的尝试和探索。同时要对特许出去的城市照明资源的开发与建设承担相应的指导、监督和扶持作用，要规定其价格范围，监督其生产和服务的质量以及为受许人企业提供资金信贷等方面的帮助。
（3）优化服务考核机制
城市照明的正常运行是社会公共环境优劣的主要指标之一，因而应加强城市照明市场监管，规范各个投资主体和生产者的市场行为，对进入市场的企业资格和市场行为、产品和服务质量、企业服务合同的执行情况进行监督，对市场行为不规范、产品和服务不达标以及违反特许经营合同规定的企业进行处罚。
（4）合同约束管理
政府作为城市照明设施需要的提出者和消费者，应通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。政府与服务提供者通过合同建立经济关系，明确彼此的责、权、利，约束双方的市场行为，若服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采取司法途径解决，这样城市照明行业服务真正具备了市场经济的素质。
（5）财政保障职责
随着市场化体制改革的进程，城市照明的建设、维护成为一种非国有企业的市场行为和企业行为，作为企业其生存的命脉就是利润，企业性质决定它不可能再用企业的利润来弥补公益性开支的不足。因此，过去“管建养”合并在一个国资企业内，城市照明建设的收益弥补维护经费不足的办法将不复存在。政府应承担城市照明设施维护的实际发生额，这就意味着政府必须确保城市照明维护经费资金的投入，否则既不利于提高城市照明的社会效益，又不利于城市照明行业市场化体制改革。
